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立法会郭家麒议员办事处
The Office of Kwok Ka Ki, Legislative Councillor
建议设立香港食物安全管理局
(研究报告)
建议人:
郭家麒医生
(立法会议员)
2005年9月27日(目录)
前言:就近期事例及对成立食物安全中心的评议 ……………… P.3
由禽流感到四川猪瘟及淡水鱼含超标孔雀石绿
由取消两个市政局到交由卫生福利及食物局统筹
由设立食物环境卫生署到建议成立食物安全中心
基本原则:加强食物安全管理的重要性 ……………… P.5
食物安全影响日常生活,环境卫生,人命安危
食品进出口影响本港粮食供应,以及与内地和国际之间的经济商贸关系
全球关注的食物安全,注重卫生防护机制和确立通行的措施
比较研究:国际组织及世界各地的食物安全管理体系 ……………… P.8
国际组织,联合国等议订的协议,法典及标准
世界卫生组织(WHO)全球食品安全战略草案
联合国粮食及农业组织(FAO)
食品法典委员会(CAC)
世界贸易组织(WTO)关於食品安全的协定
危害分析关键控制点(HACCP)
欧盟的食品安全管理体系
简介世界各地食物安全管理体系及法规 ……………… P.14
比较世界各地的管理体系和法规,探讨香港有何值得借鉴之处 ……………… P.17
美国-食品安全工作的一体化管理
欧盟各成员国对原有的监管体制进行的调整
加拿大-分级管理,相互合作,广泛参与的模式
澳洲及纽西兰-制定统一的食品标准法典
日本-重组食品安全部门架构
韩国-建立农产品品质安全管理体
南非-官方食品安全监控机构分散和重复
挪威-严格的进口食品品监管体系
中国-加强食品安全工作
可行模式:探讨有何食物安全管理模式适用於香港 ……………… P.26
制定食物安全策略-解决多个部门负责监控的不协调
成立风险管理机构-由单一部门负责监控食物安全
综合体系-由独立自主的食物监控机构负责协调和统一监控
何种食物安全管理模式适用於中国和香港
分析问题:香港现行食物安全的监察计划的不足 ……………… P.29
回顾香港食物安全管理体制的改变
现行的体系模式,相关的部门及法规
探讨现行架构的有何不足及缺失
具体建议:立法成立具法定地位的食物安全管理局 ……………… P.34
建议香港设立独立自主和具法定地位的食物安全管理局
建议食物安全管理局的职权及架构组成
附录,资料来源及参考文章 ……………… P.37
医疗政策评议会
建议设立香港食物安全管理局
(研究报告)
前言:就近期事例及对成立食物安全中心的评议
由禽流感到四川猪瘟及淡水鱼含超标孔雀石绿
近日本港爆发连串与食品安全相关的事件,如四川猪瘟及人类感染猪链球菌致死,和含超标孔雀石绿淡水鱼等,政府的反应叫人失望,港人普遍担心到底还有甚麼食物是安全和可食用的.由於内地提供的资讯不流通,通报机制不健全,食物进口与检测监管不足,致令受影响的除了消费者外,还令业界生意受损,影响无数与食物行业相关的从业员生计.政府负责部门在食物安全方面无法提供足够保障,市民对政府现行机制,能否有效管理,监控,检测等存疑.因此,每次发生食物事故时,无论政府,市民和业界都会感到无所适从,困惑万分.
像近期淡水鱼含孔雀石绿事件,政府才发现政策和法例都存在不少漏洞,要急忙修补,将「孔雀石绿」纳入为《食物内有害物质规例》内四十四项的禁用有害物质的规管范围内.至於四川猪链球菌的人类感染问题,则要在《检疫及防疫条例》附表一中加入,使法定呈报传染病数目增至31种.上述二例,充份暴露本港食品监管漏洞非常严重,到底大陆和香港两地的食物和卫生的通报机制应怎样建立和如何改善 有没有依循一套国际认可的食物品质监管制度和标准 怎样改组现架构和重建市民信心 以及本港能否发挥整全和可持续的监管架构,法规,从而实施全过程的监测,检疫,抽查,认证,可追踪的条码及符合国际标准的标签制度 这些问题都是需要深入探讨和加以改善的.
由取消两个市政局到交由卫生福利及食物局统筹
为释公众疑虑和修补漏洞,政府现时的处事方针仍然是头痛医头,脚痛医脚.最近,为回应监管不力的指控,才提出要尽快成立食物安全中心,协调分别由食环署,渔护署,卫生署负责的食物安全管理的职责.但是,一个权责不清的食物安全中心,能否全面改善食物的管理,为市民的食物安全把关,作出有效监管,检疫,查禁和回收等措施 市民关心的不是为应付一两次的事故而修补漏洞的简易做法,因为食物安全是与全民健康相关,亦是全球都关注的事项,所以,必须正视香港现行管理架构,法例及机制,是否符合国际间互订和协议共同遵守的约定,规则,和国际法通行的管制措施,标准规定和执行程序.
其实,自从1997年本港爆发的禽流感事件后,政府便曾检讨本地食物安全问题,并在1998年11月发表了一份《香港食物安全及环境卫生服务顾问报告》,建议设立一个名为环境食物局的新架构,负责中央统筹和制定有关环境保护,食物安全等政策,然后交由食物环境卫生署的新部门负责执行.可惜,有关的建议最后变成为只集合职权给一个局负责处理各相关部门协调不足的问题,於是首先从取缔市政局和区域市政局入手,继而将所有与环境卫生和食物安全相关的职责,全部划归入隶属於卫生福利及食物局之下的食物环境卫生署.这个架构的改组,最终导致卫生福利及食物局要兼顾社会福利署,卫生署,政府化验所,食物环境卫生署及渔农自然护理处,成为政府最庞大的政策局,表面虽然统一,实质却并不协调,反而因此变成单一政策局独揽全部与民生息息相关的职务和权责,但根本就无法兼顾各部门具体如何执行,因而未能制定有效而全面的食物安全措施,亦没法实现全面的改组的作用,达到有效监管和执法等职能.
由设立食物环境卫生署到建议成立食物安全中心
以今次内地淡水鱼含致癌物孔雀石绿为例,两地政府官员在8月23日商讨解决办法时,两地官方的解释都令人难以接受.中方的国家质检总局局长李长江否认供港淡水鱼含孔雀石绿,不排除问题鱼属走私货.而港方卫生福利及食物局局长周一岳则澄清,本港进口鱼根本没有法例规管,亦无指定交收地点,不存在走私问题.
两地就监察供港食品安全的所谓共识,就是:
在内地注册并获香港食物环境卫生署认可的养殖场,才能供应淡水鱼类到香港;
所有从已注册并获认可养殖场供应的淡水鱼类,在进入香港时均须附有证明书,证明不含包括「孔雀石绿」及其它有害农药和化学物质;
食环署可派员到内地巡查已注册并获认可的淡水鱼类和水产养殖场;
两地就淡水鱼类和水产饲养技术加强交流,并安排两地的相关技术人员互访和交流经验;
香港研究修订法例,要求进口水产需获事先批准.
据周一岳局长的解释,现时内地猪只及活鸡进口,必须经过严格检疫,及由认可的供应商出售,但鱼类却未有类似机制,为填补漏洞,当局将成立食物安全中心,提高食物安全的规管及监察.他以为,这个中心可集合各方专才,主动了解世界各地食物安全资讯,增加对内地供应食品的渔业运作的了解.因此,食环署署长梁永立表示,年底前会向立法会提交食物监察机制,包括成立食物安全中心的详情.他透露,构思中的食物安全中心旨在合并不同部门的专家,加快食物化验的流程,以改善食物安全监管架构.卫福局副秘书长陈育德补充,当局期望中心能赶及明年初建成,但由於提交文件后仍有很多事项需要筹备,因此暂未有推行时间表,以及未知成立中心需要动用多少资金.
简言之,这个类似卫生防护中心的政府机构,只会把现时监管食物进口的食环署,和管制本地农场的渔护署两个部门,负责食物安全的专家统一集合在食物安全中心工作,以期能加强掌握资讯,标准,监控食物来源等.但是,就现时监管食品安全的架构模式的缺陷,法例过时,标准未及国际水平,以及监管和执法不足等问题,则并没有针对性地提出妥善的补救办法.
基本原则:加强食物安全管理的重要性
食物安全影响日常生活,环境卫生,人命安危
「民以食为天」,我们的日常生活离不起每日餐饮膳食.食物不卫生,不安全,对每个人,和所处的环境所造成恐慌和后遗影响,是长久深远而又与人命安危相关的.所以食品安全卫生,除生命健康的保障外,亦是人权的基本保障.
香港市民对食物卫生和安全的意识已不断提高,作为消费者亦学会自行作出选择,不会胡乱购买或进食来源地可疑的问题食品,也开始关注食物供应链,管制法规,标签制度,营养价值,基因及健康食品对人体健康,对个人生活方式,对生态环境和疾病传播等的影响.
但是,如何能加强食物卫生安全,是不可能单靠消费者自行选择,因为由农场到餐桌,各类食品供给链有否实施全部过程的质量管制和监控,得靠政府和业界主力管理,积极监控和落实执行.政府有责任确保食物安全,制定法规政策,依法执行检测,分析和评估风险,设立可追踪核查的认证及标签系统;而业界则有责任确保食物生产,加工,包装等过程,符合国际认可的标准和质量保证机制,以建立良好信誉.只有政府,业界和消费者三方通力合作,才可以让全社会形成一个完善的食物安全管理体系,制定有效监测和防护机制,让消费者放心选购和进食.
食品进出口影响本港粮食供应,以及与内地和国际之间的经济商贸关系
香港是国际性都会,发生连串频繁的食物安全问题,除了对市民有直接影响外,也会对两地经济及国际商贸带来不利竞争的负面因素.
香港与中国大陆的经济紧密连系,是大陆对外贸易的主要港口.内地是香港最大的食品和鲜活动植物商品的供应地,其次才是美国,泰国,日本及澳洲等地方.由於香港经济水准提高,食品消费模式偏好较高价的西方食品,对食品的依赖亦已面向国际.
随著中央政府和香港特区政府於2003年签署了《内地与香港关於建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA).中港两地贸易在「一国两制」的原则,及世界贸易组织(WTO)的框架内已有特殊协定.同时,双方亦联合对外推介「大珠三角」的营商环境,鼓励外资在珠三角设厂,和利用香港商贸平台拓展海外市场.原则上,两地均同意加强动植物检验检疫和食品安全,卫生检疫监管,产品认证认可及标准化管理等方面的合作.
内地是香港最大的食品和鲜活动植物商品的供应地,由於内地和香港在技术法规,标准和合格评定程序,管理制度等方面存在很大的不同,有可能形成阻碍贸易的技术性壁垒.两地加强合作,首先要提高法律法规透明度,提供全面的资讯,才能促进经贸交流.香港本来在法律法规透明度的建设方面有良好基础,而内地也正积极履行加入世界贸易组织承诺.不过,国际关注中国食品安全问题,根据中国卫生部提供的统计数字及监测结果显示,动物性食品是中国主要的食物中毒原因食品,为21.88%;其次为水产品占10.11%.
中国食品安全的隐忧,主要包括蔬菜农药残留量超标;畜产品受「瘦肉精」,禽流感及受不明疫情困扰;而水产养殖药物的滥用和超量使用,亦使鱼产品安全问题严重和复杂,因而导致国际间加强对中国出口粮食的检测,及实施对中国的动物源性产品的贸易禁运,造成非常巨大的直接经济损失.同时,食物中毒也增加了居民的医疗费用,加重了财政负担,给受害国和地区造成了严重后遗影响.
今年五月,包括世界卫生组织(WHO)在内的联合国两大附属机构警告,经由食物传染的疾病,已对人口稠密的亚洲和太平洋地区构成威胁.WHO负责食品安全的助理总干事李特纳(KerstinLeitner)说,「食品相关疾病蔓延的危机,在亚太地区格外严重,由於人类与动物生活空间十分接近,部份食品就是在这种情况下生产或分配.」
联合国粮农组织 (FAO)助理总干事海恩(Hartwigde Haen)说,「自二00一年起,亚洲所产蔬果含有无法接受的杀虫剂残留量,而且海产及家禽产品上的氯卤素,病原体,农作物和花生上的霉菌毒素,均使西方国家拒绝接受亚洲国家的食品出口.」欧盟国家对亚洲国家执行的鱼产进口禁令,使亚洲国家每年损失三亿三千五百万美元的出口契机.此外,自从欧洲国家於八十年代开始管制霉菌毒素含量后,单一亚洲国家对欧洲出口的花生食品,每年减少三千万美元以上.(中央社2005-05-25专电)
全球关注的食物安全,注重卫生防护机制和确立通行的措施
食物安全是一项全球关注的重要公共卫生问题.世界卫生组织(WHO)把食品安全定义为,按食品原定用途进行制作或食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保.资料显示,目前全世界每三人之中,每年就有一人会患上经食物传染的疾病;腹泻病例高达15亿 ,造成三百万儿童死亡,其中七成是因为致病性微生物污染的食品造成.自二恶英,疯牛症,O-157,H5N1等食物安全事故发生后,无论发达或发展中的国家,都受到影响和毒害,引起全球恐慌,迫切要求加强留意农药和工业污染物造成食品污染问题.
正因为食物安全严重危害人类身体健康,也给民众造成了很大的心理恐惧与障碍.国际的食物事故案例中,除了不利社会及经济发展外,亦直接影响到消费者对政府的信任.例如比利时的二恶英污染导致执政长达40年之久的社会党政府内阁垮台.2001年德国出现疯牛症后,卫生部长和农业部长被迫引咎辞职.
为回应食品工作一体化和食品贸易全球化的挑战,各国政府已加大保证食品安全的力度,世界卫生组织(WHO)及其会员国非常重视食品安全,并为此拟备降低食源性疾病爆发的全球食品安全战略草案,以保障消费者及减少各种动植物带来的疾病隐患.针对食品安全的问题,各国都关注食品「从农田到餐桌」的流程,重点预防日常饮食渠道危害健康的食源性疾病,强化了食品安全的管理体制,架构重组及修例等工作,目的是要解决政府监管存在的职权交叉和重复,并就无人管理的环节进行明确分工,完善机构设置,调整政策法规,强化监督管理和科技投入.
由於食品安全涉及业界的利益,包括食物链上的初级生产者,食品装运者,加工者和贸易者,官方食品监控机构及消费者.因此需要由官方食品监控机构进行食品监控.要改进官方食品监控机构管理和效率的途径,有以下几个要素是不能忽略的:
各国政府需要制定食品法律,法规和更新食品标准.
通过有效的食品监控体系,确立领导职能和行政机构,统筹政府食品监控计画政策,制定管理措施,监控法规和安全标准,协调资金和资源配置, 进行风险分析和紧急情况应对程式等.
设立官方监控机构,负责实施食品安全法律,通过视察食品,地点和加工过程,防止不安全食品流入市场及销售.
成立食品监测和分析致病或污染源的化验所机构,将食源疾病的资讯与食品监测资料相联系,以风险分析为基础监控食品安全.
加强资讯流通,让消费者尽快掌握资料,并负责食品管理的官员及从业员提供教育及培训计划,推广保障食品安全的意识.
世界各地的食品监控体系,已开始从抵制和回收不安全食物,或出现食物事故后加强惩罚等方面,转向对食品「从农田到餐桌」的全流程进行质素保证和有效监测,及早预防食物出现危害,因此从农药,饲料,生产,加工,包装,销售等,要求政府的粮食监控机构负责就食物进出口进行视察,取样,验证;亦要求食品企业制定和实施以危害分析及关键控制点(HACCP-Hazard Analysis and Critical Control Point)为基础的全程监控.
比较研究:国际组织及世界各地的食物安全管理体系
国际组织,联合国等议订的协议,法典及标准
世界卫生组织(WHO)全球食品安全战略草案
世界卫生组织(WHO)是国际性卫生组织,其使命是争取使人人享有卫生保健.其基本宗旨是保护公众健康并在所有卫生问题上向其成员国提供技术援助和谘询.第五十三届世界卫生大会(WHA)於2000年通过一项决议,将食品安全列为一项必不可缺的公共卫生职能,呼吁制定一项全球战略以减少食源性疾病的负担,并於2002年出版了全球食品安全战略.该战略的总体目标是加强食源性疾病监控,并提供发展中国家必要的技术援助和培训设施确保食品安全的操作运行.
WHO 与食品安全有关的特别职责,包括:
协助政府部门加强与食品安全有关的卫生服务机构的建设.
提倡改善营养,卫生设备和环境卫生其他方面的建设.
制订食品安全国际标准.
协助在大众中宣传有关食品安全的公共意识.
WHO处於全球食品安全的领导地位,来自各会员国的专家,各地食品安全顾问及WH0有关专案的国际协作者的共同努力下,实施食品安全战略计画,在改善食品安全问题上发挥重要作用,特别是与FA0的合作上充当国际经纪人及协调员,创建全球食品安全网路.这个食品安全战略计划强调整个食品生产过程中广义的危险性因素,并充分考虑世界各地持续发展的农业生产体系的需要,对现存的计画进行改进,以适应全球食品安全领域的新挑战.包括:
加强食源性疾病监测体系
改进危险性评价的方法
创建评价新技术产品安全性的方法
提高WHO在法典中的科学和公共卫生作用
加强对危险因素的交流和宣传
增进国际,国内协作
加强发展中国家食品安全职能部门的建设
联合国粮食及农业组织(FAO,Food and Agriculture Organization of the United Nations)
联合国粮食及农业组织(FAO)是战后成立最早的国际组织.1946年,粮农组织与联合国签订协定,并经两机构大会批准,成为联合国系统内的一个专门机构.
其宗旨是:
提高各国人民的营养水准和生活水准;
提高所有粮农产品的生产和分配效率;
改善农村人口的生活状况,促进农村经济的发展,并最终消除饥饿和贫困.
其主要职能是:
搜集,整理,分析和传播世界粮农生产和贸易资讯;
向成员国提供技术援助,动员国际社会进行投资,并执行国际开发和金融机构的农业发展专案;
向成员国提供粮农政策和计画的谘询服务;
讨论国际粮农领域的重大问题,制定有关国际行为准则和法规,谈判制定粮农领域的国际标准和协议,加强成员国之间的磋商和合作.
其工作重点是:
加强世界粮食安全;
促进环境保护与可持续发展.
推动农业技术合作.
世界卫生组织与粮农组织保持合作,致力於:
实施国际卫生条例(IHR);
协调世界范围内的疾病监控网络;
协调国际对传染病的回应.
粮农组织和卫生组织联手,发挥了以下关键作用和独特位置:
协调食品安全紧急情况的全球监控;
促进对人类健康有国际意义的食品紧急情况的反应;
为国家的准备和反应提供技术援助.
FAO/WHO食品法典委员会(CAC, Codex Alimentarius Commission)
食品法典委员会(CAC)是联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)於1961年建立的政府间协调食品标准的国际组织.主要职能是建立一套完整的食品国际标准体系,以「食品法典」的形式向所有成员国发布.CAC的标准要以科学性为基础,采用风险分析的原理进行制定.
其工作宗旨是:
通过建立国际协调一致的食品标准体系;
保护消费者的健康;
促进公平的食品贸易.
1995年,第21届CAC大会通过了「关於科学在食品法典决策过程中的作用以及其它因素考虑程度的原则声明」:
CAC的食品标准,准则和其它建议必须以充分的科学分析和根据为基础,包括对所有相关信息进行彻底审查,以确保这些标准能够保证食品的质量和安全;
在制定和决定食品标准时,CAC在适当时将考虑与保护消费者健康和促进公平的食品贸易有关的其它合理因素;
关於食品标签在促进实现上述两项目标方面的重要作用值得注意;
如果CAC成员国之间在必要的保护水平上达成一致意见,但对其它考虑有不同看法时,成员国可以不接受相关标准,但并不妨碍CAC作出决定.
1997年,第22届CAC大会又通过了「关於食品安全性风险评估作用的原则声明」:
只要在适当的情况下,食品法典决定和建议中的卫生和安全方面应以风险评估为基础;
食品安全性风险评估应严格建立在科学基础之上,包含风险评估过程的四个步骤,并且以透明的方式进行阐明;
风险评估与风险管理之间应当保持功能分离,同时确认它们之间的互相作用;
风险评估应最大可能地利用可获得的定量信息,风险描述应采用易於理解和有用的方式进行表述.
CAC的工作重点之一,是制定通用标准和质量保证系统,就食品添加剂,污染物,农药和兽药残留,食品卫生等问题上,以危害分析与关键控制点(HACCP)体系,作为评估危害和建立预防措施(而非依赖於终产品检验)的一种工具. CAC的食品进出口检验和出证体系法典委员会,亦分别制定判定不同国家检验和出证体系等相关的准则;另外,为解决国际贸易中有关食品安全的突发事件, CAC也正在研究紧急情况的处理准则.
食品法典现已成为全球消费者,食品生产和加工者,各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和最重要的基本参照标准.其内容包含:食品产品标准;卫生或技术规范;评价的农药;农药残留限量;污染物准则;评价的食品添加剂;评价的兽药.
CAC指出国际食品贸易应遵守的原则是所有消费者都有权获得安全,完好的食品,而且应免受非公平贸易的影响.国际食品贸易中的食品不得:
含有或掺有可达到有毒,有害或有损健康水准的任何成分;
在全部或部分产品中含有不洁,变质,腐败,腐烂或致病的物质及异物或其他不适於人类食用的成分;
掺假;
标识上的内容有错,误导欺骗消费者;
在不卫生的条件下进行销售,制备,包装,贮藏及运输.
食品法典系统给所有国家提供一个独特的机会来参与国际组织制定和协调食品标准,并确保其在国际上得以执行,和加强对消费者健康的保护.
世界贸易组织(WTO)关於食品安全的协定
世界贸易组织(WTO)的有关协议中,与食品相关的主要有「实施卫生与动植物检疫措施协定」(SPS协定)和「贸易技术壁垒协定」(TBT协定)两项.这两项协定均鼓励采纳CAC协调一致的国际食品标准,并要求成员国遵守透明度(对国内,国外),不歧视和平等的原则.
因此,食品法典与国际食品贸易关系密切,SPS协定引用了食品法典的标准 ,指南及推荐技术标准,以作为方便国际食品贸易的措施.因此,食品法典标准成为WTO 协议的法律框架,以衡量一个国家食品措施和法规与国际标准是否一致.
食品生产者需要国际标准,以使他们在全球市场上公平竞争;法规制定者和执行者需要国际标准,以改善和确保国内及进口食品的安全,卫生;消费者也需要了解所吃的食品是否安全,而采用了国际通用标准的食品会更增加消费者的信任.
与食品有关的SPS措施包括所有有关的法律,法令,法规,要求及程序,特别是终产品标准,加工生产方法,检验,监督,出证和审批程序,有关统计学方法,采样方法和风险评估方法的规定,以及与食品安全直接相关的包装和标示要求.其目的在於保护人类的生命和健康,防止因食物,饮料或饲料中食品添加剂,污染物(含农药和兽药残留及外来物质),毒素或致病微生物所带来的风险.SPS协议规定,WTO成员国应将本国的SPS措施建立在已有的国际标准,准则或建议的基础上,在食品安全方面,就是要以CAC制定的有关食品添加剂,兽药和农药残留,污染物,分析和采样方法,以及卫生操作规范和准则等为基础.
TBT协定包括未包含在SPS协定中的所有的与技术,商业,伦理或者宗教问题有关的技术法规和标准,适用於国际贸易中所有的工业产品和农产品.TBT与SPS协定之间具有互补性.制定TBT措施的目的在於保卫国家安全,防止欺诈,保护人身健康和安全,保护动植物的生命和卫生,以及保护环境.具体到食品而言,TBT措施包括与食品安全无直接联系的标签要求,营养声明,以及质量和包装规定等.TBT协议规定,WTO成员国在制定本国的技术法规时,应当以现有的国际标准为基础.虽然TBT协定中没有明确提到CAC,但国际上公认对食品而言,TBT协定中所说的国际标准就是CAC的标准.
换言之,一个国家只要采用CAC的标准,即被认为是与SPS和TBT协定的要求一致.为保护消费者健康,各国面临两种选择:采纳CAC标准,或按照SPS协议规定,根据风险评估的原则,制定更加严格的国家标准.由於各国均难独力进行后一项工作,所以多会选择采用CAC的标准,在技术和经济上与国际接轨.
危害分析关键控制点(HACCP)
危害分析关键控制点(HACCP, Hazard Analysis and Critical Control Point),是目前世界上最有权威的食品安全管理及质量保护体系,用来保护食品在整个生产过程中免受可能发生的生物,化学,物理因素的危害.其宗旨是将这些可能发生的食品安全危害消除在生产过程中,而不是靠事后检验来保证产品的可靠性.
HACCP体系是一种建立在良好操作规范(GMP)和卫生标准操作规程(SSOP)基础之上的控制危害的预防性体系,它的主要控制目标是食品的安全性,因此它与其它的质量管理体系相比,可以将主要精力放在影响产品安全的关键加工点上,而不是将每一个步骤都放上很多精力,这样在预防方面显得更为有效.
HACCP体系最早出现在二十世纪六十年代,美国的Pillsbury公司在为美国太空计划提供食品期间,率先应用HACCP概念.他们认为现存的质量控制技术,在食品生产中不能提供充分的安全措施防止污染.以往对产品的质量和卫生状况的监督均是以最终产品抽样检验为主.当产品抽验不合格时,已经失去了改正的机会;即使抽验合格,由於抽样检验方法本身的局限,也不能保证产品100%的合格.确保安全的唯一方法,是开发一个预防性体系,防止生产过程中危害的发性.由此逐步形成了HACCP计划的7个原理:
进行危害分析(HA).首先要找出与品种有关和与加工过程有关的可能危及产品安全的潜在危害,然后确定这些潜在危害中 可能发生的显著危害,并对每种显著危害制订预防措施.
确定加工中的关键控制点(CCP).对每个显著危害确定适当的关键控制点.
确定关键限值.对确定的关键控制点的每一个预防措施确定关键限值.
建立HACCP监控程序.建立包括监控什麼,如何监控,监控频率和谁来监控等内容的程序,以确保关键限值得以完全符合.
确定当发生关键限值偏离时,可采取的纠偏行动,以确保恢复对加工的控制,并确保没有不安全的产品销售出去.
建立有效的记录保持程序.
建立验证程序,证明HACCP系统是否正常运转.
1985年,美国国家科学院提出HACCP体系应被所有的执法机构采用,对食品加工者来说应是强制性的.美国於1995年12月公布了HACCP法规,目前首先在美国执行的有两项:从1997年12月18日起实施的水产品管理条例和1998年1月实施的肉类和家禽管理条例.实施的范围包括美国所产及外国进口的产品.
HACCP体系已被联合国的食品法典委员会,欧盟,以及加拿大,澳洲,新西兰,日本等国所认可.
欧盟的食品安全管理体系
欧盟成员国目前正在制定食品安全法律框架.2000年,欧盟公布了食品安全白皮书,作为适当食品和动物饲料生产及食品安全监控的新的法律基础.在白皮书中整个食物生产链(包括动物饲料)须负责食品安全.成员国政府为保护消费者的健康和福利而核实生产者是否充分履行了这一责任.该档含有将要纳入共同体法律的84个行动要点,以加强成员国的食品安全体系.在该框架内,欧盟於2002年采纳了一般食品法,规定了一般原则和程式.在制定该法规以后,建立了欧洲食品安全局(EFSA, European Food Safety Authority).该组织於2003年开始活动,侧重于食品安全问题方面的风险评估和科学建议.白皮书有助於加强和协调统一欧盟所有成员国的卫生条件和操作规范.2004年完成了一份欧盟卫生一揽子计画,其中纳入了关於卫生的现有规则.
欧盟为协调统一成员国的官方监控程序制定了特定法律.它还规范了欧盟以外的国家使其粮食产品进入欧盟市场应遵守的规定.尽管基本上对监控程序进行了协调统一,但整个欧盟内监控组织的结构和设置仍有很大的差异.各国政治和经济条件的不同导致将共同体法律纳入国家法律和食品生产作业系统及视察的方式不同.因此,在所有成员国中存在大量不同的食品安全监控体系.在一些国家,食品监控的责任下放到大区或省一级,而在另一些国家食品安全监控仅由一个中央组织处理.近年来,欧洲联盟许多国家建立了国家食品安全局.该组织的责任和任务在各国之间也各不相同.主要任务通常是执行食品监控法规,但往往也包括风险评估和科学建议以及风险交流.
白皮书提出,作为一种一般原则,对食品生产链的所有部分必须进行官方监控.操作者,国家主管部门和欧共体委员会分担食品安全生产和监控的责任.操作者负责遵守法律规定并将其本身行动的风险减至最低程度.国家主管部门负责确保操作者遵守食品安全标准.他们必须建立监控体系,以确保共同体的规则得到尊重,并在需要时强行执行.为了确保这些监控体系有效,欧洲委员会通过食品及兽疫局执行审查和视察任务.这些监控针对国家主管部门交付和操作有效监控体系的能力评价其绩效,并得到对各个地点视察的支持,以核实可接受的标准在实际上是否得到遵守.
随著《一般食品法》的公布,欧盟制定了一个新的法律框架,确保食品安全领域应用的原则,义务和定义.根据框架内的法规和指示,应在执行,处罚和主管部门的指定方面转变为欧共体各个成员国的国家法律.法规直接强加於各国,无需进一步解释,而指示可以按照国家政策落实.例如,在国家实施《一般食品法》时,必须规定惩罚,如果操作者没有充分的可追踪系统就应实施惩罚措施,主管当局应视察和监控.
国家实施欧盟法必须适合国家的机构,如集中和分散的监控机构.因此欧盟大多数食品安全法律侧重於标准和程式而非详细的监控法规.近年来,欧盟许多国家选择建立国家食品安全局,以提高食品安全标准和增加食品安全监控的效率.这些国家食品安全局遵守《一般食品法》的要求,但不是强制性的.有些国家,它们的职责仅限於风险评估和对政府的科学建议.另有些情况,其职责包括风险交流和推行食品监控法规.风险管理任务通常由负责任的部承担.
风险管理基本是各国政府保护消费者免受食品安全危险影响的首要责任.一个有效的食品安全管理体系可能是以法律规定的食品安全要求为基础的政府直接监督与私营食品安全监控体系相结合.由授权组织进行的生产工艺验证可帮助生产者减少风险程度并说服政府和消费者相信其产品的安全和品质.消费者的信心极度依赖验证机构的素质.在许多西方国家,私营部门建立了其本身的额外品质要求和专门产品类别验证方案.这些非官方要求可改进产品的某些品质方面,但这种更高的要求也可能妨碍企业进入市场.
经历了疯牛病,二恶英等食品安全危机后,欧盟於2002年设立欧洲食品安全局,就食品和饲料安全的所有事项提供独立的科学建议;以公开和透明的方式向公众通报其所负责的所有事项;向风险管理人员(包括有政治责任的欧盟机构,如欧洲委员会,欧洲议会和理事会)提供科学依据的风险评估;制定所需要的以政策驱动的法律和管理措施;确保在食品安全方面对消费者进行高度保护.
欧洲食品安全局成为一个真正独立的欧洲联盟机构,建立了科学委员会和小组.为8个小组任命了来自整个欧洲的世界级的科学家,涵盖从食品添加剂到动物卫生的所有方面,并为监督这些小组的科学委员会指定了科学家.2003雇用了大约70名人员,2004年工作人员倍增,2005年将永久地址建立在义大利帕尔马.
简介世界各地食物安全管理机构及法规
国家
管理机构
主要职务
主要法例
美国
卫生福利部属下的食品药品管理局(FDA)
负责除畜,禽肉,蛋制品(不包括鲜蛋)外所有食品的监督管理,主要任务是:
制定联邦法规,标准;
食品添加剂生产使用前的食用安全性评价与审批;
低酸性,酸性罐头的注册登记;
食品品质,装量规格的监督;
食品生产经营条件和过程的现场监督;
食品标签的管理;
进口食品检验;
食品安全研究;
动物形势品种兽残分析;
食用动物饲料的安全性监测.
食品,药品,化妆品法令(federal Food,Drug,and Cosmetic Act)
营养标签於教育法令
有关良好生产规范的各项法规(GMP);
FDA制定的食品标准(FDA Food Standards).
农业部属下的食品安全与检测中心(FSIS)
负责畜,禽肉,蛋制品的监督管理.
畜,禽肉,蛋制品监测法令(Meet,Pultry Products ,and Egg Products Inspection Acts)
加拿大
1卫生部及地方卫生局
制定联邦法规,标准;
食品添加剂,农用化学物质生产使用前的审批;
新食品的审批;
对其他部门管理的各类食品生产企业的法规标准执行情况,进行稽查;
对食品销售业进行监督.
健康保护与食品法(Health Protection and Food Laws)
食品与药品法令(Food and Drug Act and Regulations)
卫生部制定的食品标准
2 农业部
按照卫生部制定的标准对国产和进口食品进行监督检查
对农业生产过程中农用化学物质的使用情况进行监督.
3 渔业与海洋部
按照卫生部制定的标准对水产食品生产业进行监督.
4 工业部
对食品包装和标签进行监督.
日本
日本卫生福利部(MHW)
制定法规,标准;
新食品及食品添加剂生产使用前的审批;
食品规格和卫生品质的监督;
食品生产经营条件和过程的现场监督;
食品标签的管理;
进口食品检验.
食品卫生法(Food Sanitation Law)
英国
英国食品标准局(Food Standard Agency)(原属英国农业和食品部)
食品及其生产加工的食品安全管理
食品安全法令(Food Safety Act)
公众健康法令(Public Health Act)
英国卫生部
食品零售
澳洲与新西兰
澳洲卫生部和新西兰卫生部两部属下的关机构联合组成的澳—新食品管理局(The Australia New Zealand Food Authority)
主要负责制定法规与标准
食品标准法典(Food Standard Code)
澳洲
农业,渔业和林业部下属的澳洲检疫检验局(AQIS)
进行口岸检疫和监督,进口检验,出口核对总和出证,以及国际联络
南非
卫生部食品监控局
负责制定政策及卫生计划
监控食品生产,加工,销售和进口
卫生法
食品,化妆品和消毒剂法
卫国卫生条例法
挪威
农业与食品部
农业食品安全监督法律,法规及政策的制定
《食品法》
渔业部
鱼类食产品的安全监督法律,法规及政策的制定工作.
卫生部
加工后的食品及饮用水的安全监督法律,法规及政策的制定
挪威食品安全署Mattilsynet)
食品类等产品安全检疫法规的政府执行机构,负责食品从加工到消费的所有食品链的具体安全监督工作.
中国
卫生部
食品,饮用水卫生监督管理
制订食品品质管制规范及审批认证.
食品,饮用水等与健康相关产品(民药品外)的国家监督抽检工作.
《中华人民共和国食品卫生法》
农业部
农业产业的品质监督,认证
农药,兽药等品质量监测,鉴定和执法监督管理
有关肥料等产品的登记和农机安全监理工作
组织,监督对国内动植物的防疫,检疫工作,发布疫情并组织扑灭.
国家出入境检验检疫主管部门
对进出口食品的检验监督,卫生注册,登记及对外注册管理.
香港
卫生福利及食物局属下的环境卫生署及渔农自然护理署
制定卫生政策
执行有关食物卫生的政策
负责本地农场的检疫及防疫工作
《公众卫生及市政条例》(第132章)
比较世界各地的管理体系和法规,探讨香港有何值得借鉴之处
目前,世界各地的食品安全监管体制,均已逐步趋向於统一管理,职能整合,加强协调,高效运作的架构,会将食品安全的监管集中到一个或几个部门,并加大部门间的协调力度,以提高食品安全监管的效率.强调从「农田到餐桌」的全过程食品安全监控,形成政府,企业,科研机构,消费者共同参与的监管模式;在管理手段上,逐步采用「风险分析」作为食品安全监管的基本模式.各国食品安全监管的主要体系,原则及特色, 分别为:
美国-食品安全工作的一体化管理
美国实行机构联合监管制度,在每一个层次(地方,州和全国)监督食品生产与流通.美国政府於1998年成立了「总统食品安全管理委员会」,协调美国的食品安全工作.该委员会的成员由农业部,商业部,卫生部,管理与预算办公室,环境保护局,科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成.委员会主席由农业部部长,卫生部部长,科学与技术政策办公室主任共同担任.美国政府食品安全的管理特点是职能互不交叉,一个部门负责一个或数个产品的全部安全工作,在总统食品安全管理委员会的统一协调下,实现对食品安全工作的一体化管理.
目前,美国的食品安全系统主要涉及六个部门:
卫生部的食品药品管理局(FDA),负责保护消费者免受掺杂,不安全和虚假标贴的食品危害,管辖的食品范围是除FSIS管辖范围之外的所有食品;
农业部的食品安全检查局(FSIS),负责确保肉,禽和蛋制品安全,卫生和正确标识;
动植物健康检验局(APHIS),主要是保护动植物免受害虫和疾病的威胁;
环境保护局(EPA),主要维护公众及环境健康,避免农药对人体造成的危害,加强对宠物的管理;
商业部的国家渔业局(NMFS),执行海产品检测以及定级程序等;
卫生部的疾病控制和预防中心(CDC),CDC负责研究,监管与食品消费相关的疾病.
此外,海关负责定期检查,留样监测进口食品,以及联邦当局还有一些食品安全派出机构,如国家卫生研究所(NIH),农业研究署(ARS),州际研究,教育和推广合作署(CSREES),农业市场署(AMS),经济研究署(ERS),谷物检验,包装和堆料场管理局(GIPSA),美国法典办公室等,与各州和地方政府的相关部门配合,形成食品安全管理网络.
美国食品安全管理体系有如下特徵:执法,立法和司法三部门权利分离,工作方式公开透明,决策以科学为依据,公众广泛参与.美国食品行政部门有责任对对总统—首要的行政长官,政府的立法,司法,行政部门和公众进行解释.为了更好地实施HACCP,美国极为重视对有关人员的培训.此外,美国政府十分强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度,让全社会参与其中.在实现公开性和透明度的目标中,有三部法律至关重要:
行政程式法,规定了行政当局制定,修改,废除行政法规所必须遵守的程式和利益集团要求公布,修订,行政法规所应遵守的程式.该法使厂家,消费者和其他相关单位和个人都可以参与相应食品安全行政法规的制定过程.
联邦谘询委员会法,规定如果行政部门制定行政法规需要依赖谘询机构.这些谘询机构必须尽力避免利益的冲突,保持平衡.并保证公众能有对他们进行评论的机会.
资讯公开法,保证公众有权知晓联邦行政管理的各种资讯和情况.资讯公开是增强管理过程透明度的关键.
欧盟各成员国对原有的监管体制进行调整
在欧洲食品安全局督导下,一些欧盟成员国对原有的监管体制进行了调整,将食品安全监管职能集中到一个部门.
德国於2001年将原食品,农业和林业部改组为消费者保护,食品和农业部,接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能,对全国的食品安全统一监管,并於2002年设立了联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构;
丹麦通过持续改革,将原来担负食品安全管理职能的农业部,渔业部,食品部合并为食品和农业渔业部,形成了全国范围内食品安全的统一管理机构;
法国设立了食品安全评价中心;
荷兰成立了国家食品局.
加拿大-分级管理,相互合作,广泛参与的模式
加拿大联邦,各省和市政当局都有管理食品安全的责任.联邦的主要管理机构是加拿大卫生部以及农业部(Agriculture and Agri-food)下属的食品检验局(CFIA).这两个部门相互合作,各司其职.
卫生部,负责制定所有在加拿大出售的食品的安全及营养品质标准,制定食品安全的相关政策.
农业部下属的食品检验局(CFIA),负责管理联邦一级注册,产品跨省或在国际市场销售的食品企业,并对有关法规和标准执行情况进行监督,实施这些法规和标准.
省级政府的食品安全机构提供在自己管辖权范围内,产品本地销售的小食品企业的检验,市政当局负责向饭店提供公共健康的标准,并对其进行监督.政府要求农民,渔民,食品加工者,进口商,运输商和零售商根据标准,技术法规和指南来生产,加工和经营.家庭,饭店和机构食堂的厨师则要根据食品零售商,加工企业和政府提供的指南加工食品.
CFIA的合作单位—加拿大消费者食品安全教育组织,还通过互联网向消费者提供如何避免病从口入的资讯和知识.同时,加拿大其他联邦政府的部门也参与相关的食品安全管理工作,如外交部,国际贸易部参与食品进出口贸易和国际间的食品安全合作.
此外,大学,各种专门委员会,如加拿大谷物委员会,加拿大人类,动物健康科学中心和关扶大学(University of Guelgh)等机构也参与食品安全的工作.在加拿大,食品安全人人有责是一个普遍接受的原则,体现了参与的广泛性.
澳洲及纽西兰-制定统一的食品标准法典
澳洲联邦政府负责对进出口食品进行管理,保证进口食品的安全和检疫状况,确保出口食品符合进口国的要求.国内食品由各州和地区政府负责管理,各州和地区制定自己的食品法,由地方政府负责执行.联邦政府中负责食品的部门主要有两个:
澳大利亚新西兰食品管理局(ANZFA),负责在澳新两国制定统一的食品标准法典(FSC)和其他的管理规定,协调澳洲的食品监控,与州和地区政府合作协调食品回收,进行与食品标准内容有关的问题的研究,与州和地区政府合作进行食品安全教育,制定可能包括在食品标准中的工业操作规范,以及制定进口食品风险评估政策.FSC的主要内容包括在澳洲出售的食品的成分和标签标准,食品添加剂和污染物的限量,微生物学规范以及对营养标签和警示声明的要求.
农业,渔业和林业部下属的澳大利亚检疫检验局(AQIS),由原澳大利亚农业卫生和检疫局与澳大利亚出口检验局合并而成.AQIS人员大约为2000名.AQIS的主要职责是进行口岸检疫和监督,进口检验,出口核对总和出证,以及国际联络.
日本-重组食品安全部门架构
日本的所有政府部门和机构在2001年进行重组,健康和福利部和劳动部合并为一个部,成为健康,劳动和福利部(MHLW).食品安全的管理工作现在就由食品药物局下的食品安全部门负责.食品安全工作的法律依据是日本的《食品卫生法》,包括制定食品,添加剂,器具和食品包装,盛放容器的标准和规格;通过检验证明这些标准是否被执行;以及食品生产和销售的卫生管理.还包括按照屠宰法,家禽宰杀经营管理和禽肉检验法对家畜和家禽肉的检验.
《食品卫生法》有过几次修订,由36条条文组成.主要重点:
宗旨是防止人因消费食物而受到健康危害.该法不仅涉及食物和饮料,还包括天然调味剂在内的添加剂和用於处理,制造,加工或输送食物的设备和容器(包装).该法还涉及开展与食物有关的企业活动,如食品制造和食品进口的人员.
该法将权力授予健康,劳动和福利部,使其行动具有法律效力,或者对违法者适用刑事条例.
该法规定从公共健康的角度出发,管理了与食物有关的众多企业.授权各地方政府在其管辖范围内对当地的企业采取必要的措施,包括为企业设施制定必要的标准,发放或吊销执照,给予指导以及中断或终止营业活动.
使用以危害分析和临界控制点系统(HACCP)为基础的一个全面的卫生控制系统.健康,劳动和福利部经过检查之后,如果确认这些食品的卫生得到适当控制,按照食物分类批准各个制造或加工设施.制造商或加工商根据HACCP 确定物件食物的制造或加工方法及卫生控制方法.然后,健康,劳动和福利部确认这些确定的方法是否符合审批标准.
2003年成立日本内阁府食品安全委员会,其成立背景 :
日本国民极为关注频繁发生的食品安全危机,对来自食品的多种可能传染给人的疾病产生恐慌.
日本国民对政府原有食品安全监管体制丧失信任,要求改变以往只强调生产者利益的做法,转而重视消费者权益.打破各部门条块分割,将安全风险评估与风险管理职能分开,设立单独的上层监督机构统一负责风险评估.
其主要职责:
实施食品安全风险评估.食品安全委员会负责自行组织或接受农水省,厚生省等负责对食品安全风险进行具体管理部门的谘询,通过科学手法对食品安全实施检查和风险评估.
对风险管理部门进行政策指导与监督.
风险资讯沟通与公开.以委员会为核心,建立由相关政府机构,消费者,生产者等广泛参与的风险资讯沟通机制,并对风险资讯沟通实行综合管理.
组织机构与人员配置:
由7名委员组成最高决策机构.委员全部为民间专家,经国会批准,由首相任命,任期3年.
由专门调查会负责专项案件的检查评估.由共计200名专门委员(含兼任)构成,全部为民间专家,任期3年.专门调查会分为化学物质,生物评估和新食品三个评估专家组.
设事务局负责日常工作.编制79名,包括54名正式职员和25名外聘技术顾问.正式职员中有40人从风险管理部门借调.其中农水省25人,厚生省15人.
农水,厚生省相应进行机构调整:
农水省新组建消费安全局.将原隶属生产局的食品安全管理职能分离,单独成立消费安全局.下设消费安全政策,农产安全管理,卫生管理,植物防疫,标识规格,总务等6个课,以及1名消费者资讯官.
厚生省将医药局改组为医药食品局.下属的食品保健部改组为食品安全部.除增设食品药品健康影响对策官,食品风险资讯官等职位外,为加强进口食品安全管理,还增设进口食品安全对策室.
韩国-建立农产品品质安全管理体系
按照WTO规则,韩国基本取消了对农产品进口的硬性管制. 但在实际操作上,韩国通过建立农产品品质安全管理体系,利用检疫,卫生标准等多种非关税措施, 对进口农产品进行了有效的控制.
韩国农产品品质安全管理体系涉及的法律依据主要包括:《农水产物品质管理法》,《粮谷管理法》,《家畜传染病预防法》,《畜产法》,《种畜等的生产能力,规格标准》, 《畜产品加工处理法》,《饲料管理法》,《肥料管理法》,《植物防疫法》,《关於鸟兽及狩猎的法律》, 《水产品法》,《水产品检验法》,《食品卫生法》,《自然环境保护法》等.
韩国通过制订种类繁多的检疫和卫生安全标准, 逐步修改和完善了各种法律法规,从而建立起了一套行之有效的非关税壁垒,达到了限制外国农产品进口的真实目的. 按照韩国颁布的《2002年HS进出口通关便览》显示,韩国几乎把所有农产品都置於了各种品质安全和检疫法规的保护之下, 部分商品甚至需同时符合4~5项法律法规的严格要求.
目前,有效实施进口限制的法规和措施主要有转基因加工食品标识制度, 水果,蔬菜,花卉病虫害检疫制度,口蹄疫及疯牛病疫区产品进口紧急限制制度,家禽肉检疫制度,水产品安全检疫检验制度, 177种进口农产品原产地义务标识制度,农药和有害物质成份标准等.如韩国对农产品农药污染控制极严,《食品公典》总共对 264种农药和重金属规定了残留基准.另外,对农产品中使用激素和抗生素等也严格限制.
南非-官方食品安全监控机构分散和重复
南非对食品的监控分散在全国,省和地方各级的许多主管部门,和下属部门之间以及分散在一些其他组织之间.这种监控的目的涉及对人类健康的关注,如食品安全和营养,以及对品质和动物及植物卫生的关注.因此相同商品往往由几个不同的主管部门依照不同的法律从不同的角度和不同的原因进行监控.
南非有关食品的官方监控机构的主管部门包括:
卫生部食品监控局,负责为食品卫生,添加剂,标签和识别制定标准,并通过规范和公共教育确保食品安全,以及批准和参加国际标准.
卫生厅,任务是促进和监督省内人民的健康,通过建立以初级保健原则为基础的卫生体系.
县卫生主管部门和其他地方政府,确保以可持续的方式向社区提供服务,促进安全和健康的环境,为市卫生机构提供服务和执照,并监控向大众销售食品的行业.
各种实验室,对省和地方主管部门提交的食品进行化验.
南非标准局, 汇编卫生标准法.负责监控,视察和验证生产及出口食品的卫生安全.
国产税务局,监控进口食品.
农业部
食品安全和品质保障局,监控和促进用於当地和出口的,食品安全及品质保证标准.
动物卫生局 ,对动物疾病和寄生虫及进口的动物产品进行监控.
植物卫生局 ,对进口植物源食品的视察.
遗传资源管理局 ,通过植物育种者权利法,植物改良法,以及转基因生物法规管相关食品.
贸易及工业部,实施与食品标签有关的贸易计量学法和商标法.
有关食品的官方监控机构非官方监控
欧洲零售商产品工作组 (EUREPGAP ),为监控与生产者层面有关方面的食品安全而建立,利用持续改进农作体系的现有技术,通过有害生物综合管理和作物综合管理,以风险预防,风险分析(尤其是通过危害分析及关键控制点 HACCP),可持续农业为基础.非洲成立了EUREPGAP AFRICA的地区分支.
国际标准化组织,标准由南非的STANSA管理,是国际标准化组织的一个成员机构.
有机验证,如Ecocert ,对市场推动的体系进行管理.
内部监控,如生产操作体系以国际标准为基础.
不列颠零售集团,规定向联合王国零售商供应产品的制造商组织内所需要的食品安全和品质标准.
自然的选择,包括由Tesco和Ada(农业开发谘询机构)为向Tesco供应新鲜水果,蔬菜,生菜和园艺产品而制定的包括生物技术,保存和环境管理的操作规范.
规范南非食品监控的多种法律导致决策和政府参与的分散和重复.事例:
以奶和奶产品为例,各级至少有4套法律和6个不同的主管部门涉及食品监控.进口监控由三个不同的主管部门进行.每一主管部门仅可根据其本身的法律视察特定的方面并对其取样.样品送往一些不同的实验室分析.
食品进口由不同的主管部门监控.在较大的进口港,兽医公共卫生局,动物卫生,STANSA以及省卫生主管部门从事专职进口监控,根据不同法律视察取样,提交不同实验室.食品安全和品质保障局不在入境点视察进口食品.只有在贸易中遇到产品时才进行视察.相反,在许多内陆入境口岸均不进行监控.
不止一个官方监控机制从事食品监控.在积极的方面,分散的结构和立法监控排除了由其领域的专家对许多产品进行监控,从生产到产品购买和消费为消费者提供保障的有效多学科方法.在消极的一面,分散混淆进口商,出口商和生产者并使实施国家监测计画和汇编这方面的国家资料库成为不可能.
挪威-严格的进口食品品监管体系
挪威是欧洲经济区(EEA)成员国,有关食品检验检疫的法律和法规都是在EEA的法律基础上来制定或照样执行的.在EEA的基础上,挪威食品安全法律的体系建设经过一段时间完善,直到2004年开始实施新的《食品法》.新《食品法》是在合并和修改了以往13部食品安全,植物安全和动物安全领域法律法规的基础上形成的.该法律涵盖了挪威境内食品类商品的生产,流通以及进出口领域的安全监督内容.
根据该法律授权,食品安全监督执行机构所能采取的执行措施是:对食品安全提出要求;促使经营者满足有关要求;徵收罚款;如要求得不到满足,可关闭经营活动,最长可执行关闭经营活动6个月;向公众通报资讯.
挪威管理部门和架构经历了演变和重组,新的管理架构和职能:
农业与食品部.负责在陆地上生产的食品类商品在初级加工过程中的安全监督法律,法规及政策的制定工作.
渔业部.负责水产的各种鱼类等初级产品的安全监督法律,法规及政策的制定工作.
卫生部.负责加工后的食品类商品以及饮用水的安全监督法律,法规及政策的制定工作.
挪威食品安全署(Mattilsynet).是挪威食品类等产品安全检疫法规的政府执行机构,於新《食品法》实施后,由原先的农业检验所,食品控制署,动物安全署,渔业局(部分职能)和89个地市食品控制局整合组建成立.主要职能是:保证安全洁净的食品和饮用水;维护有品质和公平的生产和贸易环境;负责食品领域内的创新;负责食品从加工到消费的所有食品链的具体安全监督工作.
Mattilsynet由总部(下分为4个部门,130名员工),8个地区办公室(240名员工),64个基层办公室(940名员工),15个边境检验站(BIPs)组成.8个地区级的办公室中,有5个具有国家级的职能.
从宏观上,三个部委共同制定政策,由Mattilsynet具体落实和执行.在日常工作中,由农业食品部负责牵头并协调其他两个部委的意见后,向Mattilsynet发出统一的工作指令.
在食品安全科研方面,一个专门设立的科学委员会以及相关研究机构与Mattilsynet之间进行著密切的配合.该科学委员会设在挪威卫生部下,专门负责食品的安全和风险评估;同时,相关的研究机构在实验室配合下,提出化验结果和对策建议;最后,Mattilsynet在充分获得各方资讯的基础上进行食品安全管理.
食品安全风险处理方面,科学委员会的评估,科学委员会与Mattilsynet和部委之间的沟通,以及部委与Mattilsynet的管理这三个方面是相互交织著的关系.食品安全风险的处理根据不同的情况,采用不同的方式进行.
实施食品类商品进口检疫的机构:
边境检验机构(BIPs),隶属于挪威食品安全署Mattilsynet.
检验站工作的运转, 负责多功能检验站的工作,具体职能由资料管理,通报系统,报告以及国际事务处理和蔬菜和肉类的出口管理.
进口检验程式,依据EEA的法律,有报告机制,允许进口国名单,允许进口植物和运载工具名单,如何批准对欧盟和欧洲经济区出口国以及边境卫生检疫的操作.
中国-加强食品安全工作
2002年开始,国务院发展研究中心与科技部等合作组建了《中国食品安全战略研究》课题组,提出中国食品安全战略的总体框架和具体的政策设计.近年来,实施了一系列旨在确保食品安全和品质的行动计画.目前,中国食品安全体系中的政府主管部门有:
农业部,负责组织实施农业各产业产品及绿色食品的品质监督,认证和农业植物新品种的保护工作;组织协调种子,农药,兽药等农业投入品质量的监测,鉴定和执法监督管理;组织国内生产及进口种子,农药,兽药,有关肥料等产品的登记和农机安全监理工作,组织兽医医政,兽药药政药检工作;组织,监督对国内动植物的防疫,检疫工作,发布疫情并组织扑灭.
卫生部,负责全国食品,化妆品,生活饮用水卫生监督管理.组织制订食品,化妆品,消毒产品,保健品等与健康相关产品的国家品质管制规范并负责产品审批认证.依法组织实施食品,化妆品,劳保,放射防护产品,饮用水以及消毒产品等与健康相关产品(民药品外)的国家监督抽检工作.
国家出入境检验检疫主管部门,负责对进出口食品的检验监督,组织实施对进出口食品及其生产单位的卫生注册,登记及对外注册管理.
《中国食品安全战略研究》指出,中国食品安全体系面临八大难题:
微生物污染成为影响中国食品安全的罪魁祸首
微生物污染包括细菌性污染,病毒和真菌及其毒素的污染.在微生物污染中,细菌性污染是涉及面最广,影响最大,问题最多的一种污染.在食品的加工,储存,运输和销售过程中,由於原料受到环境污染,杀菌不彻底,贮运方法不当以及不注意卫生操作等是造成细菌和致病菌超标的主要原因.
投入品供给,农产品生产,加工以及销售等环节存在安全隐患
报告指出,滥用或不当使用农药,兽药等农业投入品,致使农产品药物残留及有害物质超标,致使重大动物疫情频繁发生,直接威胁人民健康.由於防疫机构不健全,手段落后,检验设备不完善,中国畜牧业疫病时起时伏.一些疫病重新抬头,呈地方性流行或流行性发生.同时,新的疫病不断出现.目前中国动物疫病尤其是人畜共患病呈现范围扩大的趋势.
食品安全标准体系,检验检测体系,认证认可体系等方面还存在明显不适应性
许多食品安全标准的制定没有以风险评估为基础,标准的科学性和可操作性都亟待提高.中国目前绝大多数食品标准还属於非常具体的质量指标与卫生安全指标相混合的食品标准,造成监督困难,消费者也缺乏判断依据.标准体系不完善,远低於国际标准.同时,中国食品安全检验检测机构数量众多,分属不同部门,缺乏统一的发展规划,食品安全多头检验,重复检测,浪费投资,加重企业和农民的负担.至於食品认证体系亦是多头管理,多重标准,重复认证,重复收费等,令认证体系的作用没得到应有发挥.
食品安全管理体制和法律法规体系有待完善
中国在食品管理上形成了多部门管理格局,而且不同部门仅负责食品链的不同环节.职责不清,政出多门,相互矛盾,管理重叠和管理缺位现象突出.为更好地协调各部门的食品安全管理工作,国家成立了国家食品药品监督管理局,但仍然没有从根本上解决部门职能交叉和管理活动缺乏一致性的问题.中国有关於食品质量的总体性法规《食品卫生法》,《产品质量法》,《农业法》和《进出口商品检验法》,对食品质量安全仅作概要性规定,没能充分反映新形势下消费者对食品安全的要求.相互间协调和配套性差,可操作性不强.
食品安全科技成果和技术储备不足
研究报告指出,长期以来,中国的食品科技体系主要是围绕解决食物供给数量而建立起来的,对於食品安全问题的关注相对较少.目前还没有广泛地应用与国际接轨的危险性评估技术,与发达国家相比,中国现行食源性危害关键检测技术比较落后,清洁生产技术和产地环境净化技术缺乏且没有得到广泛应用,导致环境污染严重.
新产品,新技术,饮食习惯变化以及新的产销方式给食品安全带来了潜在威胁
近年来,中国新的食品种类主要为方便食品和保健食品大量增加.很多新型食品在没有经过危险性评估的前提下,就已经在市场大量销售.方便食品中,食品添加剂,包装材料与保鲜剂等化学品的使用是比较多的.保健食品不少原料成分作为药物可以应用,但不少传统药用成分并未经过系统的毒理学评价,作为保健食品长期和广泛食用,其安全性值得关注.此外,转基因食品安全性不确定,判断是否安全必须以风险分析为基础.目前,受管理,商业,社会,政治,学术诸多方面的限制,科学的统计数据很难获得,对转基因食品进行风险分析非常困难.
食物中毒和食源性疾病仍然对中国食品安全构成明显威胁
中国由於监测网络体系不健全,尚无确切的食源性疾病发病率的统计数据.按照卫生部提供的统计数字,中国最近几年的食品安全问题呈现出上升趋势.2003年卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告379起,12876人中毒,323人死亡.研究报告又指出,目前使用有毒有害物质生产和加工食品的现象仍然存在;超量使用食品添加剂的现象仍然比较严重;一些食品,特别是乳制品营养指标和成分含量达不到要求;食品制假售假违法活动屡禁不止;食品标签不规范等等均对我国的食品安全造成隐患.
食品安全问题制约经济社会发展
报告认为,食品安全问题导致的经济损失是非常大的.食品安全问题已经直接制约了中国食品出口.中国出口食品多次在国外发生退货销毁事件,不仅造成了重大的经济损失,而且严重损害了中国产品在国际市场上的声誉.而在技术贸易壁垒中,食品安全卫生又是最为主要的原因.
最近,国务院法制办正在抓紧组织修订《食品卫生法》和《工业产品生产许可证管理条例》,加快《农产品质量安全法(送审稿)》的审查,商务部在研究修订《生猪屠宰管理条例》,其他相关部门也在加紧清理,修订涉及食品安全方面的部门规章.究竟是否将《食品卫生法》修改为《食品安全法》,目前高层的意见并不统一.在食品及食品原料,包装材料和容器,餐饮业和学生集体用餐方面,卫生部大大小小制定了90多个配套规章,而质检部门和农业部门也有各自的食品法规体系.工商部门还有《消费者权益保护法》.有法律专家认为,如果按原有的法规体系监管食品卫生与安全,在许多方面存在空白,职能交叉情况较多,有必要制订《食品安全法》.最近还有消息说,国家食品药品监督管理局的官员透露,《食品安全法》将有望在2006年出台实施.
2004年9月国务院发表《关於进一步加强食品安全工作的决定》,提出六项工作重点:
大力整顿食品生产加工业,切实提高食品工业水准.
加大农业投入品专项整治力度,从源头上防止农产品污染.
狠抓薄弱环节,进一步加强食品流通,消费领域的监管.
把儿童及农村食品市场整治作为重中之重,切实维护未成年人,农民和低收入者的利益.
依法彻查大案要案,震慑违法犯罪分子.
搞好食品安全宣传,服务发展大局.
推出加强食品安全管理的几项重要措施:
进一步理顺有关监管部门的职责.
强化地方政府对食品安全监管的责任.
加强基层执法队伍建设.
完善食品安全法律法规和部门规章.
建立健全食品安全标准和检验检测体系.
加快食品安全信用体系和资讯化建设.
可行模式:探讨有何食物安全管理模式适用於香港
从国际经验来看,加强食品安全管理是各国政府的首要工作.而政府各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心.比较各国的模式,有以下几种主要做法很值得参考:
参考美国的做法,建立完善的食物安全管理体系,制定食品安全行动计划,成立多个政府部门共同参与的「总统食品安全委员会」进行协调,有效监管.
参考和日本的体系,制定完善的食品安全法律法规,严格监控食品由生产到消费的全过程.
参照加拿大和澳洲的模式,成立食品管理局和检验局,有效管理及监督食品安全,降低各部门之间的不协调及法规的重叠,
参照各国的食品监控体系,大致可分为两大类型:
食品安全的管理机构依然分布在不同的部门,通过严格和明确的分工来避免部间与机构间的互不协调或推卸责任的问题.例如,美国根据食品类别分工,而日本则按照过程环节进行分工,以保证所有食品及全过程都有严格的监管.
为了控制风险,将原有的食品安全管理部门统一到一个独立的食品安全机构,由这一机构对食品的生产,流通,贸易和消费全过程进行统一监管,彻底解决部门间分割与不协调问题,以加拿大,澳洲为代表.
归纳各地食物安全管理架构及监控模式,主要有三大类,其利弊及改善办法分述如下:
制定食物安全策略-解决多个部门负责监控的不协调
由政府各部门的不同机构负责不同食品的监控活动,例如粮食,肉类,水产,水果和蔬菜等,分别由不同的政府部门如卫生,农业,商业,环境,贸易及工业,旅游等部门的管理,各机构均受现行不同的法例和指引所规管,因此出现不少流弊:
导致管理活动的重复,对效率产生负面影响;
不同部门之间的法规缺乏一致性,如卫生规定的水准与风险水准无直接关系;
在管辖权方面往往造成混乱,并导致实施效果低下;
在食品安全监控活动范围方面存在缺陷;
参与在食品政策监测和食品安全监控的各机构层面缺乏协调.
不过各国基於历史和政治原因,需要保留这些多种机构体系模式,为增加其效率进行,开始考虑进行架构重组等重大改革,包括:
制定国家食品安全战略,明确各部门的权责和分担任务.要确保将部门之间的重叠减至最低,及监控体系覆艺范围没有空白,并在法律框架下,保证各部门能充份行使管理,监督和执法的权力.
部门内部的协调,除食品安全监控以外还承担其他任务的部门,必须明确确定其在每一领域的目标及其对每一任务配备的手段.部门内负责食品安全的人员必须了解他们可以利用的资源,以便组织其活动.
部门之间的协调,一个国家内部所有参与食品安全监控的部门应协调其活动.部门之间在共同承担责任的领域须进行协调.例如某部门透过政策或指引,决定在食物链的某一具体部份与其他部门协调工作及交换文件,资料和最新信息.
成立风险管理机构-由单一部门负责监控食物安全
将保护大众健康和食品安全的所有责任合并到一个单一食品安全机构,并明确规定其职责范围,具有很多优点:
协调统一食品标准,在食物链的所有环节统一采用保护措施;
能够迅速并在食物链的所有有关环节采取行动,从而有效保护消费者,应对出现的挑战和国内及国际市场需求;
提高成本效益并更有效地利用资源和专长;
提供更多精炼和有效率的服务,有益於加工业和促进贸易.
集中人力和资源,可以进行更加经济有效的管理.
虽然单一机构体系具有相当吸引力,但各国经济社会条件和政治环境背景有异,难以合并成单一组织机构.但这个模式,最关键的地方,是所有利益相关者均应有机会对发展过程提供投入.因此,统一食品监控的单一机构,首先是一个风险管理机构,并获赋予风险评估和风险交流职能,包括:
促进风险评估人员与风险管理人员之间的交流,对实际和潜在风险具有相同的认识,并可立即了解情况,向实地视察人员发出信号;
增加风险评估,管理和交流活动的一致性.
风险评估人员与风险管理人员的任务明确分开,并由独立专家进行风险管理.
食品安全风险管理包括从制定标准到执行标准的各种活动.
确定食品安全及品质监控机构主管的界限,并可考虑合并或分开相关部门的管辖范围.
综合体系-由独立自主的食物监控机构负责协调和统一监控
不少国家希望能实现一种从农场到餐桌一条龙的协调一致方法,但由於未能将所有相关部门合并和重整架构,会考虑采纳综合食品监控体系模式.综合食品监控体系的组织有几个层面的活动:
层面1:制定政策,制定标准和法规;
层面2:协调食品监控活动,监测和审查;
层面3:视察和执行;
层面4:交流,教育和培训.
在审查和修订食品监控体系时,各国政府会考虑采纳一种综合模式,即建立一个自主的国家食品监控机构,负责层面1和层面2的活动,然后将现有多部门机构保留在层面3和层面4的责任.这种体系的优点包括:
国家食品监控体系与在全国整个食物链统一采用一套紧密相连的监控措施;
政策上维持一致性,不干扰其他部门执行日常的工作及例行的视察程序;
更有能力处理国际方面有关食品监控的做法和标准,例如参加食品法典工作,卫生及植检措施/贸易技术壁垒协定的后续行动,等等;
鼓励决策过程透明和实施的责任;
长期更有经济效益.
这种食品监控机构的作用是确定国家食品监控目标,开展食品安全的战略和执行法规等业务的活动.其他职能包括:
委任食品安全风险评估的专责机构;
修改和更新国家食品监控战略;
就政策事项,包括重点的确定和资源的使用,向有关部门官员提供谘询意见;
支持研究和开发;
开展消费者教育.
何种食物安全管理模式适用於中国和香港
总结各国经验及参照这三种可行的模式,中国和香港实在有必要进行食物安全管理体制的改革,与全球食品安全战略及政策接轨,完善有关食物安全法的提案及修订,尽快与符合国际标准的食品法典和监控准则相适应.
香港是中国的一个特别行政区,现阶段中国本身已加紧就食品安全问题展开讨论和提案,不过,由於中国的管理模式仍然流於分散和不协调,有法不依和执法不严的情况十分普遍,所以有迫切的需要进行管理模式的大改革,按食品产业链的环节进行分工,尽快实现在食品管理及法规上,能覆盖食品产销的全过程,保障消费者和增强公众的信心.
现时,两地政府首先需要解决以下的问题:
就监管方面存在交叉和重复之处,应进行明确的重新分工,交由一个部门专职负责.
就未能归入某部门负责管理的环节,须明确交由指定部门负责.
在制定分工方案时要充分考虑各个部门有否建立完善的监测系统及标准,对未能确定权责或执法权力有限的部门或负责机构,可考虑开设新机构或给予应有的赋权,以解决分工后各环节之间的协调和衔接问题.
为解决衔接问题,主要的关键在於建立一个统一的食品安全标准体系.
分析问题:香港现行食物安全的监察计划的不足
回顾香港食物安全管理体制的改变
自1997年香港发生多宗食物事故及爆发禽流感后,特区政府决定检讨及重整食物安全和环境卫生工作的组织架构.最早期,负责食物安全和环境卫生工作的主要机构有:市政局,区域市政局,市政总署,区域市政总署,卫生福利局,卫生署,经济局,渔农处,规划环境地政局,环境保护署和医院管理局.
这个架构的主要缺点为:
职责过於分散,有关工作由多个部门负责执行,无论在整体协调或督导方面,都欠缺中央层面的领导.
由於缺乏督导,影响应付有关食物安全或环境卫生等重大紧急事故的能力.
损及提供服务的效率及各部门的政策协调工作.
管制机制有欠完善,不足以应付种种新问题和新挑战.
标准不统一,有各自管辖范围的条例及不同附例,令职责分散的问题变得更加复杂.
当时,政府建议重整架构,考虑的事项包括:
各部门和组织必须协调得当,并能迅速回应,尽快运用所需的人手,资源和专门知识,以及实施管制措施.
设立一个精简的架构,并把制定政策的权责简单明确地加以划分,提供清晰指引,及制定合宜的长远预防计划.
重组后的架构须能够促进各有关机构和各阶层人士的紧密合作,包括内地和海外的卫生与食物安全机关,国际组织(如美国疾病控制及预防中心,世界卫生组织等).
成立一个中央机构,制定政策及适当的出入口管制措施,协助统一国际贸易的标准,发展跨区域的监察系统,以及促进先进科技和知识的交流.
於是,政制事务局开展了一项有关食物安全和环境服务的顾问研究,对新组织架构作出如下建议:
设立一个名为「食物环境生署」的新部门,负责食物标准,食物安全事宜管理,食品出入口管制,执行生标准,签发食肆牌照,营养卫生,禽畜公共卫生和废物收集等方面的工作;部门人员将来自市政总署,区域市政总署,卫生署和渔农处;
设立一个新决策局,处理环境,生态,自然保育,食物安全和环境卫生的政策工作.新决策局负责监督新设立的食物环境生署,环境保护署和渔农处的工作;
建议了新部门和新决策局高层管理职位的组织架构,并建议拟开设和删除的一些职位.员工开支的净节省额每年约2,800 万元;
设立一个由公共卫生专业人士及学者,食物方面的专家,饮食业代表和社区代表组成的谘询委员会,就食物和环境卫生的政策事宜,向新决策局和新部门提供意见;
把现时两个临时市政局签发各种牌照和许可证(酒牌除外)的权力,转交新食物环境卫生署署长.至於酒牌方面,则由非官方成员组成的新酒牌局负责处理.
重组架构后,立法会将负责审议新决策局和新部门的政策纲领,新措施,人手编制,以及超过某一财政上限的基本建设工程项目,其在监察食物和环境卫生服务方面所扮演的角色将会加强;
区议会在地区层面就食物和环境卫生事务提供意见的角色将会加强;
当局期望这个新架构可以达致以下目标:
在统筹和处理有关食物安全和环境卫生工作方面,发挥强而有力的领导作用;
遇到食物安全事故和其他紧急情况时,能迅速作出回应,确保各项工作协调得当.
现行的体系模式,相关的部门及法规
根据架构重整的建议,政府当局决定重组市政服务,取消两个市政局,并於2000年成立新部门-食物环境衞生署,获赋予掌管食物安全事宜的权力,以回应当时世界衞生组织开始提倡一套新的食物安全管制模式.主要是以科学性的评估为根据,着重控制食物制造过程中每一环节所涉及的风险.政府采纳新架构,认为其优点在於更能积极回应和主动预防食物链的多个环节预防的事故,以及鼓励各有关方面(即政府,业界和消费者)建立夥伴关系, 各司其责并积极相互沟通.
现时,香港的食物安全管制架构包括以下主要部分:
食物安全法例
进口食物的安全管制
食物监察
风险评估
活食用牲口的安全管制
食物事故的处理
风险传达
现时,本港有关食物安全的规则及规例,大部分载於《公众衞生及市政条例》(第132 章)第V 部(食物及药物).该条例就多方面订定条文,包括为消费者提供一般保障, 以免食物的性质,物质或品质与购买人所要求者不符.该条例订明,出售不宜供人食用的食物,即属犯罪.该条例亦赋权予获授权的公职人员检取,移走和销毁不宜供人食用的食物.其附属规例就食物标准和进口食物的管制措施等订明详细规则.
香港法例第132 章有关规管食物安全的附属法例:
食物内染色料规例
奶粉规例
食物搀杂(人造糖)规例
食物及药物(成分组合及标签)规例
冰冻甜点规例
食物内有害物质规例
进口野味,肉类及家禽规例
奶业规例
食物内矿物油规例
食物内防腐剂规例
无烟烟草产品(禁止)规例
食物搀杂(金属杂质含量)规例
香港作为世界贸易组织的成员,有遵守该组织《关於施行衞生和植物衞生措施的协议》(SPS),对进口食物施加的管制措施,都以保障公众健康为出发点, 并有科学证据支持.就输入易腐坏食物,包括奶类,奶类饮品,冰冻甜点,野味,肉类及家禽,必须附连认可海外主管当局签发的衞生证明书.进口商亦须在输入食物前,知会或∕ 及取得当局(即食物环境衞生署署长)的事先批准.该署在进口关卡进行食物检验及抽查, 不符合本港安全标准的食品一概不得进口.
从国内进口的蔬菜必须附连当局发出的农药报告单.当局会从经文锦渡管制站来港的运菜车上抽取蔬菜样本,进行残余农药的化验.如化验结果显示蔬菜含过量残余农药,便会立即进行回收.
海鲜由於较易受微生物及化学物污染,被列为高风险食物,在进口管制关卡亦会重点抽查检验海鲜食物.此外,根据政府与海鲜业的协议,如欲进口从「高危」海域(即过去曾发现鱼类含有雪卡毒素的海域)捕获的珊瑚鱼,进口商须事先提交珊瑚鱼样本, 供食物环境衞生署检验;经检验证实有关样本不含雪卡毒素后,进口商才可正式进口.至於从其他海域捕获的珊瑚鱼,业界在进口时须通知食物环境衞生署,以便我们在珊瑚鱼运抵本港后抽验样本.
为确保进口食物的安全,会与主要出口国家的衞生及食物主管当局保持密切联络,以确保这些国家的食物生产受到严格的安全规管.
香港的食物监察计划,主要是透过抽查食物样本,持续及有系统地搜集和食物有关的危害资料,并加以分析和诠释.工作目标为:
确保在市面出售的食物安全
确保预先包装的食物有适当的标签.
根据有关的视察或化验结果,当会对进口或售卖不符法例规定食物的人士采取执法行动.这些执法行动包括作出劝谕,警告或提出检控,具体行动则视乎有关食物可能对健康造成的影响而定.
2000年食物环境衞生署成立了一个由医生和食物学家组成的专责小组,职务为:
定期检讨食物监察结果,为食物监察计划提供科学根据;
为食物进行风险评估和研究,优先处理高风险食物,报称引致食物事故或其食用安全备受公众关注的食物;
建议测试标准,以便进行食物监察和采取执法行动;
食物事故报导进行日常监察,并在有需要时对个案作出评估和跟进;及
进行膳食调查并分析有关资料数据.
为确保活食用牲口的食用安全,当局设立了一个由兽医师及外勤人员组成的专责小组,职务为:
就所有进口食用牲口在入境站核证衞生证明文件及识别标签/针印,并检查这些牲口的一般健康情况;
为每头待宰的牲口在屠房进行屠宰前检查; 及
在屠房抽查猪只的尿液样本,以测试肉类是否含有残余违禁的禽畜药).
食物环境衞生署亦会指派一个由各类专业人员,包括医生,衞生督察及护士组成的专责小组,处理所有与食物有关的事故.主要工作:
视察有关食肆以调查食物事故的原因;
在食物回收事件中,统筹协调有关政府部门,驻港领事馆,业内人士及市民的行动;
就有关本港及海外食物事故的公众投诉及传媒报道,统筹所需的跟进行动;搜集和分析有关食物事故的资料数据,以便为业界及社会人士制订具体的食物衞生教育计划.
食物安全管制的责任,须由政府,业界及消费者三方面共同承担.政府负责监查业界遵守食物安全的各项法规及条例,向消费者提供食物安全有关的资料;业界负责尽力确保所生产/售卖食品的食用安全;消费者则须在选购食物时注意有关风险,并在家中遵从正确衞生的方法处理食物.
为加强政府,业界及消费者三方紧密合作,沟通及迅速有效地交换资料,当局另设一队医生,食物学家及衞生督察专责向市民及食物业界传达食物安全的信息,向市民推广,宣传及收集有关食物安全及预防食源性疾病的资料,以及向业界推广世界衞生组织提倡采用的「食物安全重点控制」概念,将食物安全管制结合於食物生产及制造过程的每一个环节,确定安全控制的重点环节,厘定有关控制标准及订定监察管制程序;及推行以「食物安全重点控制」为本的食物安全计划.
探讨本港现行架构有何不足及缺失
要建立完善的食品安全体系,实施有效及全面监控,以保障消费者健康,须符合一些基本原则.下表将针对这些原则,分析本港在食品安全的管理及监控体系方面,有何不足和缺失.
完善食品安全管理体制的基本原则
本港现行架构的不足和缺失
统一管理原则,将食品安全的监管集中到一个或几个部门,重整架构及职能,以加强部门间的协调和提高食品安全监管的效率.
上次架构重整之后,卫生福利及食物局仍未能做到统一管理,导致各部门之间权责分散和不清,再加上中港内地沟通不足,通报机制不完善,致使食物危机事故仍不断发生,就应否禁止入口四川猪肉及内地淡水鱼等,反应缓慢,漏洞百出.
建立健全法律体系,确保涵盖所有食品类别和食品链各环节的监管工作能顺利推行,令制定监管政策,检测标准及质量认证等工作有法理依据.
现行的《公众衞生及市政条例》过时,没有适当地回应国际间互认的协议,及新订法规,标准等,以致出现未能及时掌握各类问题食品残留的化学物,污染或致病源的最新资讯,并且未能全面控制这些食品流入本地的后果.
实施风险管理原则,通过选择和实施适当的措施,控制食品风险,保障公众健康.
本地欠缺有法律依据的一个食品安全的管理体系或框架,进行所有食品种类及食物链各环节的品质监控及风险评估,以及利用科学手段分析和研究有关各类食品的有毒细菌或有害物质的基因,成份,含量等对消费者的危害程度.
信息公开透明原则,确保风险信息的交流与传播畅通及保障公众的知情权.
香港只能透过食物监测计划,抽查和化验本地食物的安全系数.但是由於对中国输港食品的风险评估不足,加上内地信息封闭,与中央及地方部门沟通不足,不获通报和不允实地检测,往往外国检测到问题食品和禁运之后,香港才得知最新情报.
从「农田到餐桌」全程控制和可追溯原则,监管环节包括生产,收获,加工,包装,运输,贮藏和销售等;监管对象包括化肥,农药,饲料,包装材料,运输工具,食品标签等.通过全程监管,对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范,避免重要环节的缺失,并以此为基础实行问题食品的追溯制度.
香港并没有具体明确职权负责食物安全管制,检验和执行部门,所以未能贯彻和实践从「农田到餐桌」全程控制和可追溯的标签,认证和回收等做法.
责任主体限定原则,首先是食品生产者,加工者的责任,而政府的主要职责,是通过对食品生产者,加工者的监督管理,最大限度地减少食品安全风险.
政府和业界在食物安全上应该负上的责任没有明确界定或界线含糊,当出现食品危机时,没有各自承担责任的风险.政府部门未能严厉执法及惩处,甚至无法入罪及刑罚过轻.而禽流感事件,亦侧重行政措施的修订,并只能对受影响的业界作出有限的赔偿,双方都只是计算利益损失,并没有将食物安全和消费者权益放在首要位置.
专家参与原则,充分利用专家力量,让专家参与食品安全监管工作.
负责食物安全的卫生福利及食物局及食物环境卫生署,并没有足够的专家队伍协助进行各类食品的监管,亦欠缺资源提供相应的培训,以及进行科学研究和化验.
重视消费者在食品安全监管,特别是法规,政策制定过程中的作用,充分听取消费者的建议,确保能真正维护消费者的利益.
现行架构并没有充份照顾和尊重消费者的权益,亦没有足够渠道传播信息和吸纳消费者意见,当出现食品事故,消费者处於被动位置,因而产生恐慌和不安.
预防为主原则,以科学性的危害分析作为制定食品安全系统政策,监控及预警的基础.HACCP体系作为世界公认的行之有效的食品安全质量保证系统,各国的食品生产加工企业现已广泛应用.
由於现架构出现的管理和权责不清,一般只能通过自律,由企业自己实现HACCP系统,监测食品安全及预防危机,於是造成政府依赖大企业的自我监管,科学检测和信誉保证,食物品质的管制并不全面,只能呼吁市民小心消费,选购食品和进食,无法提供一个全面而又完善的管制和监控系统,保障食物安全,恢复市民信心.
具体建议:立法成立具法定地位的食物安全管理局
建议香港设立独立自主和具法定地位的食物安全管理局
食品由农田到餐桌是一个有机,连续的过程,要就食品品质安全进行有效而全程的管理,各部门之间的职权和分工,不可能人为地割裂.外国的经验,无论采统一管理或分散权责,要改善两种体系的不足,最关键和核心的地方,在於需要建立单一独立的架构,像美国「总统食品安全管理委员会」,欧盟的「欧洲食品安全局」及大部份成员国,均已将食品安全统一在食品安全局的部门负责监督,如英国的「食物标准局」,德国的「联邦消费者保护和食品安全局」,法国的「食品安全评价中心」,荷兰的「国家食品部」,日本的「食品安全委员会」,加拿大的「食品检验局」,澳洲新西兰的「食品管理局」,挪威的「 食品安全署」等.
香港要成立类似的食物安全管理局,必须参考各国体系框架及国际间所订立的标准,制订适用於本地的架构体系及行动计划,拟订符合一般原则的法律规定,和确立具体可执行的实施程序.因此,新成立的食品安全管理局,应独立自主和具法定地位,并须具备以下的基本条件:
具提案立法及执行的职权,制定完善的食物安全政策及标准,订立适用於本地而又得到国际认可的参照标准,拟备一般通用的准则,法令或行政指引等.
建立检验检测体系,在独立和自设的实验室进行所有食品的检验检测工作.
食品安全管理局之下新设立的食物安全中心,获授权监管和加强食品监督和检查,确保有关法令,标准得到严格遵守,并对食品的生产,加工和销售场所进行监察,并规定检查人员有权检查,复制和扣押有关记录,并可取样分析.对於检查中发现的违法产品,监管机关可以采取查封,扣押和禁止移动,禁止销售等强制措施.
同时,食物安全中心亦负有制定规条指引及执法的责任,违法者不仅要承担对於受害者的民事赔偿责任,还要受到行政乃至刑事制裁.有关制裁措施除罚款外,还包括没收和销毁违法产品,责令停产停业和吊销营业执照等,严重违法者可能被判处监禁.
及时向公众公布食品品质安全的有关情况,加强消费者意识及开展健康安全食品的教育活动.必须尊重公众的知情权,就当局所掌握和获得的资讯渠道,化验和测试的结果分析等,均应公开,透明和即时向公众公布,就食品安全的消费者利益,向公众解释和提供建议.此举不仅有效保障市民生命健康,还能客观上导致违法者商誉下降,令其产品难以销售,造成透过消费者明智选择而产生的另一种形式的惩罚.
组织,支援和鼓励食品安全方面的科研和合作.当前很多食品安全问题需要通过强大的科研力量,有效的控制措施和食物链中种植者,饲养者,加工者,销售者直至消费者间的充分合作来解决.政府应当发挥主导作用,提供足够拨款及支援,鼓励专家进行科学研究及考察,开办各类专业及技术人员的培训,掌握食品安全及致病原因的最近资讯和学理分析,发展新科技的监控系统和提供有效精准的检测服务等.
建议食物安全管理局的职权及架构组成
职权:
是一个法定的官方机构,根据新拟订的《食物安全法》成立,负责管理所有与食物相关的产品,食物链各环节,由生产至消费,出入口,检疫,化验,视察及各食品企业的管制,监控等事宜,并按政府的行政及财务原则,获得人力及资金的支援以开展工作,及进行科研与教育等发展及推广活动.
是一个独立机构,直接向行政长官负责,根据国际组织及专家专业意见,制定食物安全卫生的政策,执行监管食物安全的各项措施,以及获授权可以提交独立法案,修例建议,拟定管制规例及准则,具视察,审查,检验,执法的权限,就食物安全向公众交代及提供生命健康的保障.
宗旨及目标:
制定完善的管理系统及法律法规,确保本地食品的卫生安全
加强食品安全监管工作,管制所有食品从生产至消费的全过程的危害及风险评估
运用危害分析与关键控制点(HACCP)计划,保护食品在整个生产过程中免受可能发生的生物,化学,物理因素的危害.加强预防而非透过事后检验来保证食品质素和可靠.
成立各项科研专家小组,进行食品安全的监控,化验和疾病的危害性,传播方和分源头追纵等研究,促进国际交流及订立国际认可的标准及检测工具
确保本地及进出口的食品的安全,负责抽查,检验,提供品质证明,牌照,标签等文件,标准及数据等资料
建立政府,业界及消费者三方的紧密合作关系,增强沟通及互信基础
与内地建立完善的信息交流及通报机制,为输港食品安全把关,并确立一套可追踪食品来源的机制,建立禁止入口和退回食品的系统,确保两地食品质素及管制措施符合国际标准,及食品贸易的准则
参与国际的卫生组织,掌握全球的最新资讯,推动本地食品安全的行动策略
确保市民生命健康,免受问题食品危害
维护消费权益,推广健康饮食的资讯,提供安全食品的各类监察和测检结果的资料,建立互动的资讯交换和流通的网络平台.
组成及架构
最高决策机构:食物安全管理局
由行政长官委任一名熟悉食物安全管理的专家担任主席,而秘书由将来成立的食物安全中心总监担任.
非官方成员应具体相关食品范畴的专业知识,包括医学,食品科学家,营养师及立法会代表,主要提供专家意见和就有关的政策法规提供建议,以及监察政府,包括食物安全中心的工作;
官方成员来由与保障本地食物安全卫生相关的部门主管及专职人员出任,负责提供具体分工和协调职务的意见.
执行机构:食物安全中心
现行架构经重整后,要有专职的部门负责管辖和执法.主要的工作范畴,包括:统筹食品事务,粮食,渔农,化验,品质监控,检疫,贸易,食肆卫生,视察,食品标签,来源认证,提出检控,执法等
专案调查及风险评估的专家小组:
就近期全球食品或各地出现的危害生命安全或具传染性的问题食品,物质,传播途径等,进行专案研究及专门的检定,例如就预防禽流感爆发,针对基因食品进行研究等,均可设独立专责小组调查及提交报告.
研究及培训基金:鼓励公私营合作,设立研究基金,奖助学金,鼓励开设课程,培训专业,科研及管制人才,协助提高食品安全的品质监控.
架构图
现行架构
行政长官
政务司司长
衞生福利及食物局局长
衞生署
政府化验所
食物环境衞生署
渔农自然护理署
建议架构
行政长官
食物安全局
食物安全中心
附录,资料来源及参考文章:
& 参考网站:
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联合国粮农组织 (FAO) http://www.fao.org/
FAO/WHO食品法典委员会 (CAC) http://www.codexalimentarius.net/web/index_en.jsp
http://www.tbt-sps.gov.cn/gb/organize/cac/m-cac.aspx
世界贸易组织(WTO) http://www.wto.org/
欧洲联盟 http://europa.eu.int/eur-lex/
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联合国粮食及农业组织/世界卫生组织第二届全球食品安全管理人员论坛http://www.foodsafetyforum.org/global2
http://www.foodsafetyforum.org/global2/index_zh.asp
中国食品安全资讯网 http://www.fsr.org.cn/index.asp
香港食物环境卫生署 http://www.fehd.gov.hk/indexc.html
食品安全网 http://www.foodsafe.net/index.asp
Gateway to Government foodsafety information http://www.foodsafety.gov/
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澳大利亚/新西兰 http://www.foodstandards.gov.au/foodstandardscode/
加拿大
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欧洲联盟 http://europa.eu.int/comm/food/food/controls/index_en.htm
爱尔兰 http://www.fsai.ie/legislation/index.asp
英国 http://www.foodstandards.gov.uk/enforcement/foodlaw/
美国 http://www.cfsan.fda.gov/~dms/foodcode.html
http://www.fda.gov/default.htm
各地食品安全机构网站
奥地利- 农业检验局和研究中心,维也纳 www.lwvie.ages.at
比利时 – 食品局 www.afsca.be
赛普勒斯 – 赛普勒斯安全&卫生协会(CySHA) www.cysha.org.cy
捷克共和国 – 捷克农业与食品检验局 www.szpi.gov.cz/eng/
丹麦 – 丹麦兽医与食品管理局 www.fdir.dk
爱沙尼亚 – 兽医与食品局 www.vet.agri.ee
芬兰 – 国家食品局 www.elintarvikevirasto.fi/english
法国 – 法国食品安全局 www.afssa.fr
德国 – 消费者保护和食品安全联邦办公室www.bvl.bund.de/
联邦风险评估研究所 www.bfr.bund.de
希腊 – 希腊食品管理局 www.efet.gr
爱尔兰 – 爱尔兰食品安全管理局 www.fsai.ie
韩国 – 食品药品管理局(KFDA) http://www.kfda.go.kr/
荷兰 – 荷兰食品与非食品管理局 www.vwa.nl
挪威 – 挪威农业检验局 - www.landbrukstilsynet.no
Statens n ringsmiddeltilsyn - www.snt.no/
Matportalen (食品门户网站) - http://matportalen.no
西班牙 - Ministerio de Sanidad y Consumo www.msc.es
瑞典 – 国家食品管理局 www.slv.se
英国 – 食品标准局 www.foodstandards.gov.uk
& 参考文献:
由联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)联合举办的第二届全球食品安全管理者论坛将於2004年10月12~14日在泰国的曼谷召开,此届论坛的主题为"建立有效的食品安全体系".为了更加集中的讨论,具体设定了两项专题:(一)加强官方的食品品质控制服务;(二)食源性疾病的流行病学监测和食品安全的快速预警系统.相关文件:
《加强官方食品安全监控机构》
《确定各个利益相关者在国家食品管理战略框架内的责任和任务》
《食品安全官方和非官方监控的法律基础: "加强官方食品安全监控机构"》
《欧洲食品安全监控体系:关於协调统一法律基础的新前景》
《官方食品安全管理机构的人员培训》
《食物进/出口管制及认证美国的进口制度》
《食源性疾病的监控和食品安全快速警报系统》
《官方服务怎样鼓励和敦促工业与贸易部门 实施危险分析及关键控制点(HACCP)》
《食品出口管理与验证》
《食物进/出口管制及认证 美国的进口制度》
《食源性疾病的监控和食品安全快速警报系统》
《国家一级食品污染监测和食源性疾病监视》
《防止食品污染及食品相关疾病的国际合作》
《与环境和新技术相关的近期风险》
《预防及处理故意污染》
《WHO全球食品安全战略草案》 http://whqlibdoc.who.int/publications/9241545747_chi.pdf
& 参考文章:
《八成食用鱼来自非注册鱼场 港府急堵「水货鱼」规管漏洞 》星岛日报 2005-08-26
《周一岳:港进口鱼类向无规管 京官:输港毒鱼属走私》苹果日报 2005-08-24
《销毁毒鳗鱼政府不赔偿 再有八样本证实含致癌物「孔雀石绿」》大公报 2005-08-21
《港食物监管松 逊内地全球 茶叶冰糖罐头鱼 安全标准低》香港经济日报 2005-08-20
《政府决设食物安全中心 周一岳:与内地通报机制需完善》大公报 2005-08-20
《增加人手巡查 与内地沟通监察食品 食物安全中心明年成立》成报 2005-08-20
《世卫组织:亚洲食品安全性堪虞》中央社2005年5月25日专电
《美国及英国的食物安全管制及相关的环境卫生事宜》,立法会秘书处资料研究及图书馆服务部,1999年5月18日
《构建食品安全保障体系》光明日报
《食品安全性管理的发展趋势》李朝伟 唐光江 叶志平(国家质量监督检验检疫总局)
《建立食品安全九大保障体系》张永建 刘甯 杨建华(中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心 )
《食品安全法(草案)》来源: 食品安全网
《国外农产品品质全程性管理》摘自:2004.2.24.《农民日报》
《我国食品安全存在的问题及建议 》来源: 大连市农村经济委员会
《欧美食品安全监管的基本原则》来源:生物谷
《食品安全:关系国计民生的重大战略问题》—访国务院发展研究中心农村部部长韩俊研究员,时报专访 2004年11月18-19日,国务院发展研究中心,科技部,商务部共同主办的"全球食品安全(北京)论坛"
《国务院关於进一步加强食品安全工作的决定》2004年9月1日
《卫生部关於认真贯彻落实《国务院关於进一步加强食品安全工作的决定》加强食品卫生工作的通知 》2004年11月12日
《日本及澳洲食物进口管制》2002年7月9日 立法会秘书处
《加拿大食品安全管理体系》来源: 食品安全网
《美国肉类安全检验检疫体系考察报告》(赴美肉类检验检疫考察团:黄伟明(广东局),游忠明(国家质检总局),谭国英(深圳局),王悦忠(山东局),林黎明(山东局),李振民(辽宁局),蒋源(江苏局),朱坚(上海局))
《美国食品安全管理体系及其对我国的启示》林子～黑鹰 2004年8月2日
《挪威进口食品检疫管理体系简介》来源: 商务部网站
《国外食品卫生管理概况》卫生部卫生监督中心 张志强
《欧盟通过食品标签法例》二零零三年.第二十期(10月9日) 2003年9月22日,欧盟理事会接纳欧洲委员会的建议,修订关於食品标签,说明及宣传的第2000/13/EC号指令.
《欧盟新食品法特点浅析》来源: 食品夥伴网,欧洲议会与理事会178/2002法规,於2002年1月28日正式生效,并在2003年做出修订.
《欧盟新食品法对我国食品安全管理的启示》,来源: 中国食品产业网 ,欧洲议会与理事会178/2002法规,於2002年1月28日正式生效,并在2003年做出修订.
《欧盟关於"食品安全"预防性原则的措施》 来源: 国门时报,欧盟委员会於2000年2月2日采纳了一篇关於预防性原则的论文
《世贸组织有关协定对食品法典委员会工作的影响及我们的对策》李朝伟 陈青川
《法律法规标准体系检测设备食品安全监管亟待解决的三大问题 》来源: 新华社
《食品法典简介》食物安全网
《食品风险管理和质量危害分析重要管制站HACCP》玛莉亚.特莲达(澳门)卫生局主任医生,企业管理硕士
《国际食品法典新动向》来源: 上海检验检疫
《对实施"食品安全"性管理的几点看法》来源: 中国肉业网
《关於加强食品安全标准体系建设的意见》来源: 中国食品贸易网
& 立法会文件
立法会食物安全及环境卫生事务委员会
食物监察计划26/3/01
立法会秘书处拟备的背景资料文件-食物监察计划29/11/2001
食物风险评估研究与食物监察计划30/11/2001
有关管制食物内化学物及有害物质的讨论25/5/2004
在香港设立强制回收食品架构的需要14/12/2004
立法会食物安全及环境卫生事务委员会28/6/2005
四川省部份地区的疾病情况28/7/2005
立法会卫生事务委员会
食物安全及环境卫生组织架构检讨的进展情况12/10/1998
香港食物安全管制既要8/5/2000
立法会政制事务委员会,卫生事务委员会,卫生事务委员会
区域组织检讨:食物安全及环境卫生服务顾问报告14/12/1998
美国及英国的食物安全管制及相关的环境卫生事宜18/5/1999
立法会郭家麒议员办事处
The Office of Kwok Ka Ki, Legislative Councillor
医疗政策评议会
Action Group on Medical Policy
《建议设立香港食物安全管理局》(研究报告)
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